Afgiftssystemets bidrag til at indfri klimamål

Kronik af Jette Thygesen, lektor, og Marie Odgaard-Mogensen, adjunkt, Juridisk Institut, SDU

Klimaet er et tema, der i disse år er højt placeret på den politiske dagsorden – både globalt og i dansk regi. Drivhusgasudledningen skal reduceres markant, hvis den globale temperaturstigning skal begrænses til Parisaftalens foreskrevne 1,5 grader.

I Danmark er ambitionerne høje – vi skal være foregangsland, når det kommer til klimaet. De høje danske ambitioner er forankret i 2020-klimaloven, hvor Danmark har forpligtet sig til at nedbringe den samlede drivhusgasudledning med 70 pct. i 2030 set i forhold til 1990-niveauet, samtidig med at Danmark skal være klimaneutral i 2050.

Politisk er der enighed om, af afgiftssystemet spiller en central rolle i Danmarks opfyldelse af klimamålet i 2030, og at en omlægning af det nuværende afgiftssystem er en forudsætning for at nå i mål. Det danske afgiftssystem på energi- og klimaområdet er derfor i disse år til hovedeftersyn med det formål at tilpasse afgiftsstrukturen, så den i højere grad understøtter den grønne omstilling væk fra fossile brændsler og hen imod et mere grønt og bæredygtigt energisystem.

Omlægningen til et grønnere afgiftssystem er allerede godt i gang og førte i 2021 til en væsentlig ændring af elafgiften blandt andet med det formål at fremme elektrificeringen af den danske varmesektor.

Ændringen indebærer, at afgiften på elektricitet til opvarmningsformål – både for erhverv og private – er sat ned til EU’s minimumsafgiftssats og dermed sidestillet med satsen på erhvervslivets øvrige elforbrug. Som konsekvens heraf er afgiften på elbaseret overskudsvarme ophævet.

For at øge incitamentet til at anvende overskudsvarme, uanset hvor den stammer fra, er beskatningsreglerne for brændselsbaseret overskudsvarme ligeledes gjort mere overskuelige, og afgiftssatsen er sat ned.

De nye afgiftsregler skaber uden tvivl incitament til at omstille varmeproduktionen fra fossile brændsler til grøn elektricitet i form af store elkedler eller varmepumper, ligesom de lempeligere beskatningsregler på overskudsvarme må formodes at øge virksomhedernes villighed til at engagere sig i nye overskudsvarme-projekter, hvor restvarmen fra virksomheders processer udnyttes til opvarmning af fjernvarmevandet.

Men arbejdet for et grønt afgiftssystem stopper ikke her. Også energi og CO2-afgifterne på fossile brændsler skal i højere grad målrettes den grønne omstilling. Der er bred politisk enighed om, at CO2-beskatning skal være omdrejningspunktet for det fremtidige energibeskatningssystem.

I december 2020 blev der med et bredt politisk flertal indgået aftale om en grøn skattereform, som udover en generel afgiftsforhøjelse af erhvervslivets afgiftsbetaling af fossile brændsler til proces – den såkaldte procesafgift – med 6 kroner pr. Gj fra 2023 (fra 2025 for landbrug, gartneri og mineralogiske processer – erhverv, der i det gældende afgiftssystem er underlagt lempelige afgiftsregler eller helt er fritaget for afgift) også nedsatte en ekspertgruppe til at komme med forslag til, hvordan en ny og mere ensartet CO2-afgift kan bidrage til indfrielsen af klimamålene, samtidig med at klimalovens guidede principper tages i betragtning.

Ekspertgruppen fremlagde i februar deres første delrapport. Rapporten indeholder tre modeller til en fremtidig afgiftsstruktur for fossile brændsler, som alle medfører en vis omlægning af de nuværende energiafgifter til en CO2-afgift samt en udvidelse af afgiftsgrundlaget for brancher, som i dag er fritaget for afgift – herunder færgers og fiskeres brændselsforbrug, indenrigsflyvning, mineralogiske processer, Nordsøens energiforbrug, raffinaderier og brugen af fossile brændsler til elproduktion.

I forlængelse af ekspertgruppens rapport har regeringen med reference til ekspertgruppens model 2 den 20. april 2022 fremsat deres udspil til en grøn omstilling af afgiftssystemet for fossile brændsler. Ambitionen er at indføre en høj og mere ensartet CO2-afgift, som skal ses i sammenhæng med EU’s CO2-kvotehandelssystem.

Afgiften er differentieret afhængig af virksomhedens karakter som enten ikke-CO2-kvotehandels virksomhed, CO2-kvotehandelsvirksomhed eller virksomhed med mineralogiske processer, som er omfattet af kvotesystemet. Afgiftsforhøjelsen skal indfases i perioden 2025-2030 og skal, når den er fuldt indfaset, udgøre 750 kroner pr. ton CO2, svarende til den forventede kvotepris i 2030.

For virksomheder omfattet af kvotesystemet skal der gives et nedslag i afgiften på halvdelen af kvoteprisen, så afgiften i 2030 udgør 375 kroner. Derudover skal der gives en særlig lav afgiftssats til mineralogiske processer mv. på 100 kroner, da disse erhverv er konkurrenceudsat og dermed vurderes at være i risiko for at flytte deres produktion og dermed udledning ud af landet.

For at skabe den ønskede sammenhæng mellem CO2-afgiften og kvoteprisen er der i regeringens udspil lagt op til, at afgiften suppleres af en bundpris, som kan iværksættes, såfremt kvoteprisen ikke udvikler sig som forventet.

Når man ser på regeringens udspil til en grøn omstilling af afgiftssystemet, så er det ambitiøst, men det bygger på forudsætninger, som ikke nødvendigvis bliver enkle at opfylde.

For det første kræver det, at EU får vedtaget et nyt energibeskatningsdirektiv, og at dette giver mulighed for at fjerne visse fritagelser. Det nugældende direktiv indeholder en obligatorisk fritagelse for afgifter på energiprodukter anvendt i raffinaderier, som umiddelbart ser ud til at blive videreført i det nye energibeskatningsdirektiv, hvilket der ikke er taget højde for i regeringens udspil.

Det gældende energibeskatningsdirektiv hjemler en frivillig ordning for fritagelse af energiprodukter og elektricitet anvendt til elproduktion samt til jernbaner og indenrigssøfart og -luftfart.

I det nye energibeskatningsdirektiv ophæves muligheden for at anvende afgiftsfritagelser for indenrigssøfart og -luftfart, hvilket er i tråd med regeringens udspil om, at disse erhverv skal omfattes af CO2-afgiften. Derimod videreføres muligheden for at anvende afgiftsfritagelser for elproduktion og jernbane, hvilket dog giver Danmark mulighed for at ophøre med at anvende denne fritagelse, da den fortsætter som en frivillig mulighed.

For det andet lægger model 2 op til, at en større del af reduktionen af CO2 sker gennem CO2-fangst og lagring (CCS). Dette er en teknologi, som har været under udvikling i flere årtier, men også en teknologi, som ikke på nuværende tidspunkt er udviklet tilstrækkeligt til at kunne anvendes i stor skala.

Det betyder, at en ikke uvæsentlig del af CO2-reduktionen bygger på en forudsætning om, at CCS inden for de nærmeste år udvikles og rammesættes til mere kommerciel brug.

For det tredje skal det holdes for øje, at også andre dele af EU’s ”Fit-for-55”-pakke, end forslaget til et nyt energibeskatningsdirektiv, kan få indflydelse på de danske klimamål og dermed skal tages i betragtning i udarbejdelsen af den fremtidige energi- og klimabeskatning.