Bliv klog på forsvarsforbeholdet inden 1. juni

Hvorfor har Danmark et forsvarsforbehold?

Det stammer fra folkeafstemningen om Maastrichttraktaten i 1992. Danmark stemte - som det eneste af de daværende tolv EF-lande - nej til Maastrichttraktaten - med et knebent flertal på 50,7 procent. Selvom både regeringen og et flertal af partierne i Folketinget havde anbefalet danskerne at stemme ja.

Det danske ’nej’ skal ses i lyset af, at Danmark siden indtrædelsen i EF i 1973 primært havde bakket op om de økonomiske sider af samarbejdet, men var forbeholden over for et bredere og dybere politisk samarbejde, der ville kræve en øget suverænitetsafgivelse.

Det var præcis dét, som Maastrichttraktaten lagde op til.

Det danske ’nej’ var en værre hovedpine for den daværende KVR-regering. Meningsmålingerne afslørede, at størstedelen af danskerne fortsat ønskede at være del af det europæiske samarbejde, men befolkningen havde jo stemt nej til det nye lovgrundlag, og de øvrige EF-lande nægtede at genåbne traktatforhandlingerne.

Løsningen blev en særordning. Danmark fik lov til at stå uden for det europæiske samarbejde på fire centrale områder: forsvarsområdet, euroen, udvalgte dele af EU’s retspolitik og unionsborgerskabet.

Da forhandlingerne var faldet på plads med de øvrige medlemslande, blev der afholdt en ny folkeafstemning. I maj 1993 stemte 56,7 procent af danskerne ’ja’ til Maastrichttraktaten med de fire danske forbehold. Dermed fik vi det forsvarsforbehold, som vi nu igen skal tage stilling til 1. juni 2022.

Det er værd at bemærke, at Maastrichttraktaten faktisk ikke introducerede et EU-samarbejde om sikkerhed og forsvar, men fremsatte en hensigtserklæring om, at medlemslandene på sigt kunne arbejde hen mod en gradvis udformning af en Fælles Sikkerheds- og Forsvarspolitik, hvis de ønskede det. Vi fik vi altså et forbehold over for noget, som slet ikke eksisterede endnu.

Hvorfor ville vi egentlig gerne have et forsvarsforbehold?

Danmark har traditionelt været kritisk over for ideen om et særskilt europæisk samarbejde om sikkerhed og forsvar ved siden af NATO.

Vi var heller ikke medlem af Den Vesteuropæiske Union, som var forløberen til EU’s Fælles Sikkerheds- og Forsvarspolitik. I stedet lagde vi vores energi i NATO og har historisk set advokeret for, at der ikke var behov for at have et særskilt sikkerheds- og forsvarspolitisk forum for de europæiske lande.

Set i lyset af vores erfaring fra 2.verdenskrig, giver det god mening, at vi prioriterede forholdet til USA (og dermed NATO) på bekostning af – hvad der i dansk optik – muligvis kunne udvikle sig til et konkurrerende europæisk initiativ.

Hvad med det politiske plan?

Politisk set, har forsvarsforbeholdet især handlet om at adressere vælgernes frygt for, at der på sigt kunne blive etableret en overstatslig EU-hær, som Danmark kunne blive tvunget til at levere soldater til. Årsagen til denne bekymring kan spores tilbage til en lidt uklar formulering i Maastrichttraktaten, som sagde at en Fælles Sikkerheds- og Forsvarspolitik på sigt ”ville kunne føre til et fælles forsvar, såfremt det Europæiske Råd traf afgørelse herom.”

I og med at man ikke præciserede, hvad der lå i begrebet ”et fælles forsvar” fremvoksede der blandt EU-skeptikerne en ide om, at dette nødvendigvis måtte betyde en overstatslig EU-hær. Det er dog værd at bemærke, at der aldrig nogensinde i verdenshistorien har eksisteret en overstatslig hær, ligesom der heller aldrig har været politisk opbakning til en sådan konstruktion i EU.

I stedet har man arbejdet hen i mod at etablere nogle puljer af soldater, som kan udsendes med forholdsvist kort varsel. Det er dog – ligesom i NATO og FN-regi – til enhver tid op til medlemslandene selv at afgøre hvilke operationer, de vil levere soldater til.

Hvis der skulle ændres på dette – og der skulle etableres noget, der minder om en EU-hær – ville det ikke blot kræve en enstemmig afgørelse i EU, men også opbakning fra 5/6 af Folketinget eller endnu en folkeafstemning i Danmark. Den detalje bliver dog ofte undladt i den offentlige debat.

Faktum er, at en afskaffelse af forsvarsforbeholdet ikke automatisk vil kunne føre til, at Danmark bliver tvunget til at indgå i en overstatslig EU-hær. Vejen dertil ville være meget, meget længere – faktisk så lang, at jeg vil karakterisere det som fuldstændigt urealistisk, at det nogensinde kommer til at ske.

Hvorfor prioriterer Danmark NATO fremfor et europæisk samarbejde om sikkerhed og forsvar?

Medlemslandene har traditionelt haft forskellige syn på ambitionsniveauet for EU’s Fælles Sikkerheds- og Forsvarspolitik. Man skelner typisk mellem ”europæerne” og ”atlantisterne”, der er de to yderfløje.

Den første gruppe af medlemslande, anført af Frankrig, ser gerne EU som en stærk militær aktør, der kan handle på egen hånd og uafhængigt af USA og NATO. Den anden gruppe af medlemslande, som Danmark tilhører, har i stedet været bekymret for, om dette kunne sætte forholdet til USA over styr og udfordre eller underminere NATO-samarbejdet.

Det er dog værd at bemærke, at mange af de andre EU-lande allerede indgår i begge samarbejder. Udfaldet af folkestemningen 1.juni vil derfor næppe få nogen særlig betydning for vores forhold til NATO.

Hvilken rolle ser du for EU’s Fælles Sikkerheds- og Forsvarspolitik på den globale scene i fremtiden?

For mig at se er situationen i Ukraine en game changer. EU’s sikkerhedsmiljø er nu voldsomt forværret, og det har været interessant at se, hvordan tidligere tiders uenigheder og sprækker imellem EU-landene på sikkerheds- og forsvarsområdet er svundet ind de seneste måneder.

Jeg tror fortsat – og formentlig nu i endnu højere grad – at EU vil begynde at fokusere på operationer, der er af strategisk betydning for EU-borgernes egen sikkerhed. Altså et mindre engagement i fjerne egne og flere operationer tættere på EU’s grænser. Jeg tror desuden, at vi vil se en fastholdelse af den arbejdsdeling, der traditionelt har været med NATO, hvor EU har specialiseret sig i konfliktforebyggelse og fredsbevarende opgaver, mens NATO er bedre klædt på til afskrækkelse og de mere hårde kamphandlinger.

Sidst, men ikke mindst, så tror jeg, at det nye kapacitetsopbyggende element af EU’s Fælles Sikkerheds- og Forsvarspolitik vil komme til at udgøre en vigtig løftestang for de europæiske NATO-landes målsætning om at nå op på at bruge minimum 2% af deres BNP på forsvar.

Hvordan har EU’s sikkerheds- og forsvarspolitik udviklet sig, mens Danmark har haft forbehold?

Udviklingen kan inddeles i tre perioder, der henholdsvis har været karakteriseret ved synliggørelse, operationsfatigue og en øget orientering mod egne interesser.

I 00’erne var fokus på at skabe synlighed omkring det nye instrument, som EU nu havde i værktøjskassen. Man lancerede en række højtprofilerede operationer i fjerne egne, hvor konflikterne ikke udgjorde en direkte trussel mod EU-borgernes egen sikkerhed. Operationerne var i stedet motiveret af et ønske om at udbrede EU’s værdier globalt og bidrage til en mere fredfyldt verden.

Operationerne var dog ofte af begrænset størrelse og varighed, flere af dem blev også kritiseret for ikke at have den store effekt. Sideløbende havde man fokus på at udbygge institutioner til underbygning af det nye militære instrument. Fx det, der kan sidestilles med en EU-udenrigsministerpost, en Fælles Europæisk Udenrigstjeneste og en EU-militærstab, der skulle hjælpe med at planlægge og evaluere operationerne.

Derefter fulgte en periode præget af ”operationsfatigue”. Medlemslandene havde svært ved at nå frem til den enighed, det kræver at etablere civile og militære operationer i EU-regi. Den interne splittelse gjorde sig gældende efter krigene i Irak og Afghanistan og i særdeleshed efter krigen i Libyen – som førte til, at EU i en årrække ikke etablerede særligt mange nye operationer. Operationen EUFOR Libyen fra 2011, som blev oprettet på papiret, men aldrig realiseret, var et særligt pinligt eksempel på EU’s handlingslammelse i denne periode.

De senere år er EU trådt ind i en ny fase, hvor man er begyndt at etablere operationer tættere på egne grænser for at adressere sikkerhedsudfordringer, som medlemslandene har en direkte egeninteresse i. Et eksempel er den militære flådeoperation, som EU lancerede under migrationskrisen i 2015 for at bekæmpe de menneskesmuglernetværk, som tjente store summer på at sejle folk over Middelhavet fra Libyen til fx Italien og Malta.

I samme periode har man også udvidet med en ny kapacitetsopbyggende dimension, hvor man gennem en række forskellige initiativer, fx Den Europæiske Forsvarsfond og PESCO-samarbejdet, sigter mod at styrke og harmonisere medlemslandenes forsvarskapaciteter. Altså at fremme, at vi får mere ud af de penge, som vi bruger på vores forsvar.

Hvad får Danmark ud af at droppe forsvarsforbeholdet?

Vi ville få plads ved bordet, når medlemslandene diskuterer sikkerheds- og forsvarspolitik, indflydelse på om, hvor og hvordan EU skal engagere sig som militær aktør i verden og mulighed for at deltage i EU’s militære operationer.

Vi vil også kunne påvirke udviklingen af Den Fælles Sikkerheds- og Forsvarspolitik i fremtiden og få adgang til at deltage i og drage nytte af alle de nye initiativer, der vil styrke og harmonisere EU-landenes forsvarskapaciteter.

Her vil den største forskel være, at vi vil kunne blive medlem af Det Europæiske Forsvarsagentur, som fastlægger de overordnede prioriteter for, hvad Den Europæiske Forsvarsfond skal investere i.

Samtidig vil vi også kunne indgå i PESCO-samarbejdet, som gør det muligt for lande at investere i fælles projekter, som kan udvikle og styrke deres nationale forsvar. Som situationen er nu, lander vi mellem to stole i forhold til PESCO. Det er nemlig muligt for tredjelande som USA at indgå i PESCO-projekter med et eller flere af de andre EU-lande, men eftersom Danmark ikke kan karakteriseres som et tredjeland, gælder den ordning ikke for os.

Hvad får vi ud af at beholde forbeholdet?

Hvis man er fundamentalt imod brugen af militær magt eller er nervøs for, om den danske regering nu eller i fremtiden vil kunne finde på at forpligte Danmark til at deltage i nogle operationer, som man som vælger ikke bakker op om, vil det kunne anses som en fordel at bevare forsvarsforbeholdet.

Et andet argument kunne være, at EU ofte er blevet kritiseret for ikke at være en særlig effektiv eller strategisk militær aktør. Den mellemstatslige karakter af det europæiske sikkerheds- og forsvarssamarbejde - med 26 forskellige landes perspektiver og vetoret - har ofte ført til, at man enten kun kunne blive enige om den laveste fællesnævner eller var nødsaget til at indgå så mange kompromisser, at det i sidste ende resulterede i et ikke særligt sammenhængende mandat.

Det bliver spændende at se, om den nye sikkerhedssituation vil skabe større enighed blandt medlemslandene – og dermed en mere strategisk adfærd fra EU. Det vil tiden vise.